WIBON, boete en handhaving

Ingevolge de WIBON is de RDI belast met de handhaving van de verplichtingen voortvloeiend uit de WIBON. Inmiddels heeft de RDI een zogenaamd boetebeleid gepubliceerd, zie hier. Dat boetebeleid is door het KLO geanalyseerd en komt op het volgende neer.

De Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken (WIBON) regelt de uitwisseling van informatie over bovengrondse en ondergrondse infrastructuren in Nederland. Het doel van de wet is het voorkomen van graafschade, het bevorderen van de aanleg van elektronische communicatienetwerken met hoge snelheid, en het stimuleren van medegebruik en coördinatie van civiele werken.

Belangrijke aspecten van de wet:

1. Informatieverstrekking over netwerken
   • Netbeheerders en netwerkexploitanten moeten informatie verstrekken over de ligging en eigenschappen van hun netwerken.
   • De Dienst voor het Kadaster beheert een elektronisch informatiesysteem waar deze informatie wordt geregistreerd.
2. Preventie van graafschade
   • Voordat graafwerkzaamheden plaatsvinden, moet een graafmelding worden gedaan bij de Dienst.
   • Beheerders moeten de exacte ligging van hun netten doorgeven, zodat graafschade kan worden voorkomen.
3. Elektronisch informatiesysteem (KLIC-systeem)
   • Dit systeem stelt netbeheerders, grondroerders en bestuursorganen in staat om snel informatie te verkrijgen over de ligging van netwerken.
   • Netwerkexploitanten moeten de Dienst informeren over wijzigingen in de netwerken.
4. Medegebruik en coördinatie van civiele werken
   • De wet stimuleert medegebruik van bestaande fysieke infrastructuur, zoals kabelgoten en masten, om kosten en overlast te verminderen.
   • Netwerkexploitanten moeten samen plannen maken voor graafwerkzaamheden om efficiënter te werken.
5. Handhaving en sancties
   • Overtreding van de meldplicht of onzorgvuldige graafwerkzaamheden kunnen leiden tot bestuurlijke boetes (tot €450.000).
   • Netbeheerders moeten schadegevallen rapporteren en eventuele onjuistheden in netwerkinformatie corrigeren.
6. Geschilbeslechting
   • Bij conflicten over informatieverstrekking, medegebruik of coördinatie kan de Minister van Economische Zaken en Klimaat een bindende uitspraak doen.

De WIBON vervangt de eerdere Wet informatie-uitwisseling ondergrondse netten en is een belangrijke regelgeving voor infrastructuurbeheerders, telecombedrijven en partijen die graafwerkzaamheden uitvoeren.

De rechtspraak

In 2018 heeft de Hoge Raad zich al eens uitgesproken over de toepasselijkheid van de richtlijn Zorgvuldig Graafproces (CROW) In de meest recente uitspraak, dat is de uitspraak van de Hoge Raad van 15 december 2023, heeft de Hoge Raad kort gezegd bepaald dat de CROW500 de weerslag vormt van het binnen de beroepsgroep geldende opvattingen omtrent zorgvuldig handelen bij grondroerwerkzaamheden.

Hij zegt:

Het gaat in deze zaak om de verplichtingen van degene die grondroerwerkzaamheden uitvoert en de betekenis daarbij van de CROW 500. Evenals haar voorganger, de CROW 250, vormt de CROW 500 de weerslag van de binnen de beroepsgroep geldende opvattingen omtrent zorgvuldig handelen bij grondroerwerkzaamheden. Voor de praktijk is van belang dat duidelijkheid bestaat over de wijze waarop de bij grondroerwerkzaamheden betrokkenen hun zorgplicht moeten naleven. De rechter dient daarom bij de invulling van de zorgplicht in beginsel bij de CROW 500 aan te sluiten.1 Het hof heeft dat terecht tot uitgangspunt genomen. Eveneens terecht heeft het hof overwogen dat strekking en functie van de CROW 500 eenvormige uitleg wenselijk maken, waarbij groot belang toekomt aan de bewoordingen van de CROW 500.

Dat betekent sterk gesimplificeerd, dat wanneer de grondroerder de werkzaamheden uitvoert overeenkomstig de CROW500 (dat de norm is)  en er toch schade ontstaat, dat in dat geval de grondroerder niet aansprakelijk is, tenzij de CROW niet of niet zorgvuldig is gevolgd. Er is dus geen sprake van een ministeriële regeling die de CROW echt verplicht stelt, maar voor wat betreft de aansprakelijkheid heeft dus te gelden dat wanneer de CROW500 niet wordt gevolgd of niet wordt toegepast en er ontstaat schade, dat de grondroerder dan simpelweg aansprakelijk is. De CROW500 is dus de richtlijn die gevolgd moet worden om te voldoen aan het vereiste van zorgvuldig graven.

Dat betekent dus concreet dat het wettelijk kader aldus is dat de CROW500 gevolgd moet worden. Uitgangspunt van de CROW500 is en dat is gebaseerd op de WIBON, dat zorgvuldig wordt gegraven.

Ik denk dat het goed is dat we beginnen bij het begin. De CROW500 heeft betrekking op de normen die kunnen worden toegepast bij het graven respectievelijk grondroeren. Deze richtlijn is opgesteld naar aanleiding van de WIBON. Dit is de opvolger van de zogenaamde WION en die staat voor Wet Informatie-uitwisseling Bovengrondse en Ondergrondse netten en Netwerken. In deze wet is in artikel 2 het volgende opgenomen:

Er zal dus, normaal gesproken, ter uitvoering van de WIBON, zorgvuldig moeten worden gegraven en gelet op de hiervoor vermelde rechtspraak van de Hoge Raad, moet dan dus de CROW500 worden toegepast. In dit verband is het zo dat ik begrijp dat voorafgaande aan de grondroering de betreffende mantelbuis is opgezocht, die stond wel op tekening. Vervolgens is begonnen met de werkzaamheden en is een kabel geraakt die niet op tekening stond, maar zich bevond in een gestuurde boring.

In beginsel is het aan de netbeheerders om tijdig kabels en leidingen aan te geven op tekeningen zoals de KLIC-melding, aannemende dat een KLIC-melding is gedaan ter uitvoering en voorafgaande aan de werkzaamheden. De geraakte kabel in de gestuurde boring is dus een kabel die niet op een tekening stond en dat betekent dus dat de netbeheerder niet tijdig de gegevens had bijgewerkt. Als in zo’n geval een proefsleuf is gemaakt overeenkomstig de CROW500, (in dit verband staat dat vermeld op de pagina’s 31 en 32 van de CROW), dan is  de grondroerder behoudens bijkomende omstandigheden niet aansprakelijk, zie pagina 18, omdat de grondroerder mag vertrouwen op de juistheid van de gebiedsinformatie. Het gaat er dus wel om dat kan worden aangetoond dat overeenkomst de CROW zorgvuldig is gewerkt en dat betekent specifiek dat als er dan toch een kabel wordt geraakt, de grondroerder niet aansprakelijk en dat volgt ook uit de door mij genoemde uitspraak.

Handhaving door de RDI

Strengere boetes voor graafschade: RDI pakt overtreders harder aan

De Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI) gaat strenger optreden tegen bedrijven die graafschade veroorzaken. Er zijn meer boetecategorieën ingevoerd, waardoor boetes in veel gevallen hoger uitvallen dan voorheen. Met deze aanscherping wil de RDI ervoor zorgen dat bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen. De boodschap is duidelijk: overtredingen van de Wet informatie-uitwisseling bovengrondse en ondergrondse netten en netwerken (WIBON) worden niet langer door de vingers gezien.

Hoe hoog kunnen de boetes worden? Boete beleid HIER

De maximale boete blijft €450.000, afhankelijk van de ernst van de overtreding. Dit bedrag geldt voor bedrijven die herhaaldelijk of structureel de regels overtreden, bijvoorbeeld door te graven in de buurt van gevaarlijke netwerken (zoals gasleidingen) zonder dat de netbeheerder voorzorgsmaatregelen kan treffen.

Ook opdrachtgevers kunnen boetes krijgen als ze onvoldoende maatregelen nemen om graafschade te voorkomen. Zij riskeren een boete tot €300.000. Grondroerders die nalatig handelen en daarmee schade veroorzaken, kunnen een boete tot €100.000 verwachten.

Nieuwe aanpak: boetes op maat

Het nieuwe boetebeleid werkt met een bandbreedte per categorie. De hoogte van de boete hangt af van verschillende factoren, zoals de ernst van de overtreding, herhaling van fouten en de omvang van het bedrijf. RDI gebruikt hiervoor een stappenplan om de uiteindelijke boete te bepalen.

Boetecategorieën bij WIBON-overtredingen

Afhankelijk van de ernst van de overtreding valt deze in een van de volgende categorieën:

Categorie II (tot €50.000) – Bijvoorbeeld geen gebiedsinformatie bij de hand hebben op de graaflocatie.

Categorie III (tot €100.000) – Bijvoorbeeld slordig graven met een verhoogd risico op schade.

Categorie IV (tot €300.000) – Bijvoorbeeld als opdrachtgever onzorgvuldig omgaan met graafopdrachten.

Categorie V (tot €450.000) – Bijvoorbeeld structureel of herhaaldelijk de regels negeren, met grote schade als gevolg.

Extra factoren die de boete kunnen beïnvloeden

Naast de categorie-indeling spelen andere factoren mee bij het bepalen van de boete:

Recidive – Binnen vijf jaar opnieuw in de fout? Dan kan de boete verdubbelen.

Omzetgerelateerde boetes – Grote bedrijven kunnen een hogere boete krijgen, afgestemd op hun jaaromzet.

Mate van verwijtbaarheid – Hoe bewuster of roekelozer de overtreding, hoe hoger de boete.

Metdeze strengere aanpak wil de RDI ervoor zorgen dat bedrijven hun verantwoordelijkheid nemen en graafschade zoveel mogelijk voorkomen.”

Hoe nu verder?

De vraag is nu eigenlijk, hoe het boetebeleid van het RDI zich verhoudt tot de WIBON en de handhaving daarvan. Uit de toelichting lijkt te volgen dat de RDI ook voornemens is om boetes op te leggen, als weliswaar geen sprake is van schade, maar wel bepaalde verplichtingen uit de WIBON niet worden nageleefd. Zoals door het KLO (Kabel Leidingen Overleg), zie hier.

Zou het ook zo kunnen zijn dat het RDI een boete oplegt indien daarvoor bepaalde gegevens niet voorhanden zijn. Let wel; er is dan nog geen sprake van schade, maar er zou dan dus een boete kunnen worden opgelegd door het RDI, omdat bijvoorbeeld niet voldoende tekeningen of iets dergelijks aanwezig zijn. Het is de vraag hoe dit boetebeleid zich verhoudt met de hiervoor genoemde rechtspraak van de Hoge Raad en de CROW 500.

De Hoge Raad zegt dat de CROW 500 gevolgd moet worden en dat dat de norm is.

Tegelijkertijd is het opleggen van een boete, terwijl er geen sprake is van een schade, moeilijk verteerbaar. Helemaal als wordt gekeken naar de hoogte van de boetes. Het kan maar zo zijn dat de RDI het standpunt zou innemen dat, hoewel de CROW is gevolgd, maar de RDI van mening is dat er toch (bijvoorbeeld) een tekening ontbreekt en er geen schade is, dat toch een boete verschuldigd wordt van € 50.000,-. Dat is namelijk de ondergrens bij deze overtredingen. Er zijn bovendien veel (vaak wat kleinere) bedrijven die zich bezighouden met grondroeren, denk bijvoorbeeld aan bronbemalers of kleine bedrijven die zich specificeren in het leggen van kabels of leidingen en voor dergelijke bedrijven zou een dergelijke boete funest kunnen zijn.

Vervolgens is dan nog de vraag: wat nu, als wel schade wordt toegebracht? Onverhoopt en wel de CROW 500 is gevolgd, maar toch schade is opgetreden. Kan de RDI dan ook een boete opleggen? Veronderstel dat er een boete wordt opgelegd voor een schade die is ontstaan terwijl de grondroerder keurig de CROW 500 heeft gevolgd, maar door omstandigheden buiten zijn schuld, toch sprake is geweest van schade? Gaat de RDI dan vervolgens een boete opleggen?

Bij het opleggen van boetes als deze is ook altijd van belang dat gekeken wordt naar het zogenaamde evenredigheidsbeginsel. Het evenredigheidsbeginsel houdt het volgende in Dat betekent dus, hoewel dat niet is opgenomen in het beleid, dat ook moet worden gekeken naar de vraag of die boete evenredig is. “Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen. Het oordeel  van het CBb houdt in dat het bestuursorgaan bij het nemen van  een gebonden besluit altijd nog wel moet beoordelen of er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat het toepassen van het wettelijk voorschrift onnodig belastend is en daarmee tot een onevenredige uitkomst leidt.” 

Hoe deze verhouding zich zal uitkristalliseren is nog helemaal duidelijk en de rechtspraak zal dat (helaas) duidelijk moeten maken.

Heeft u vragen over de WIBON? Lexman Advocaten staat u graag bij.

Theo Verhoeven